一、行政机关行政如何认定不作为？
法院可以从行政工作人员的职责及其履行的义务两个方面认定行政机关行政不作为的行为，既然行政不作为是行政行为的一种表现方式，行政不作为的主体必然是行政行为的主体，即行政主体。 行政主体是指依法具有独立行政职权，代表国家，以自己的名义行使行政职权，能够独立参加行政诉讼，独立接受行政行为效果和行政诉讼效果的组织。 行政机关是最主要的行政主体，但行政主体不限于行政机关。 除行政机关外，一些行政机关和其他社会组织对符合法定条件的，还可以依照法定授权取得行政主体资格，代表国家行使行政权。
二、可以提起行政诉讼的行政是什么？
1、表现为首当其冲的行政机关不作为，特定相对人不服的，申请复议机关复议，复议机关逾期不复议。 对二级机关不作为的行政行为，相对人不服应当对应当首先作出的行政机关不作为的行政行为提起诉讼。 因为复议机关默认和维持了应当首先作出的行政机关的不作为行政行为。 相对人许可复议机关不作为的行政行为提起诉讼的，法院经审查认为复议机关作出，复议机关可以作出要求行政机关作出而不是具有实体内容的决定。 这给行政争议的解决带来了许多环节。
2、表现为首当其冲的行政机关不作为，特定相对人不服的，申请复议机关复议，复议机关复议决定维持首当其冲的行政机关不作为。 在这种情况下，作为行政行为，可以对最初应该做的行政机关提起诉讼，不能对会议机关的决定提起诉讼。 因为复议机关作出了决定，但该决定没有实体内容，维持了应当首先作出的行政机关的不作为。 如果允许相对人对行政机关的决定提起诉讼，很可能会产生第一种表达方式所述的结果，给行政争议的解决带来很多环节。
3、表现为：应当先作出的行政机关不进行复议，特定相对人申请复议机关复议，复议机关提请该机关决定复议，该机关收到复议决定后仍不作出。 在这种情况下，对复议机关的决定提起诉讼显然是不恰当的。 复议机关的复议决定可以视为改变原行政机关的决定，但是复议机关的复议决定相对有利。 因此，相对人只能对应当首先作出的行政机关的不作为行政行为提起诉讼。
四、应当表达的行政机关作出而法律规定不需要经复议机关复议的，特定相对人不服可以直接向法院提起诉讼。
最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》关于执行若干问题的解释第三十九条公民、法人或者其他组织向行政机关申请履行法定职责，行政机关自收到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。 法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织紧急情况下，要求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受前款规定的限制。
不仅是行政工作人员，普通民众发现国家机关工作人员有行政不作为的，可以向司法机关提出诉讼，但认为行政工作人员有作为的主体在提起诉讼时，应当说明其不作为造成的侵害事故的发生，并明确希望获得的救济。