从《股票条例》到新《证券法》——法律责任的视角 证券法评
注：本文首次刊发于《金融博览》杂志2020年第12期。
本文共计3,095字，建议阅读时间5分钟
法律责任是法律的“牙齿”，集中体现了一部法律的精神气质与价值追求。证券法是中国资本市场*重要的基础性法律。我国首部《证券法》于1998年经全国人大常委会通过（以下简称“1998年《证券法》”），并于2004年、2013年、2014年分别经历了三次小幅修正，于2005年、2019年经历了两次大幅修订（以下分别简称“2005年《证券法》”与“新《证券法》”）。而在1998年《证券法》之前，1993年国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》（以下简称“《股票条例》”）是我国早期证券市场的基础性法规文件。从《股票条例》到新《证券法》，我国证券法上的法律责任经历了系统的完善与发展。历次证券法修改中法律责任的内容及其演变，生动体现了近三十年来中国证券市场法治建设的路径和趋势，也是中国证券市场向市场化与法治化转型的一个注脚。
一、筚路蓝缕的1993年《股票条例》
1990年12月，国务院先后在深圳与上海批准设立两大证券交易所，中国全国性证券市场改革正式拉开帷幕。为了给早期证券市场提供基本制度指引，国务院于1993年印发了《股票条例》。《股票条例》是我国证券法治进程的开端，具有开创性的意义。但从法律责任角度来看，该条例的历史局限性也十分明显。
从法律责任的类型来看，《股票条例》规定的法律责任极为单一，仅笼统规定“违反本条例规定，给他人造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任”与“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其余责任条款均为行政处罚条款。由此可见，当时的立法者们将证券法定位为行政监管法，并未将证券民事责任摆在重要的位置。
从法律责任的程度来看，《股票条例》的行政责任条款并没有针对单位违法行为规定具体的行政罚款金额，而是将罚款金额决定权交给了证监会与国务院证券委员会，仅针对个人违法行为设置了5千至50万元的罚款区间。具体单位处罚金额的缺失，不仅不符合法律的准确性与可预测性要求，也导致监管机关在执法时缺乏具体的法律指引。
在法律责任的落实方面，也缺乏健全的机制保障。早期的上市公司经过了严格的审核，且大部分上市公司都是大型国有企业，更有各级政府的信用担保背景，这导致行政执法的阻力极大。考虑到我国证券市场刚刚起步，监管机关也以鼓励上市为主，处罚为辅，执法缺乏刚性，《股票条例》的法律责任条款面临“落地难”的现实问题。
二、有“民”无实的1998年《证券法》
为了弥补《股票条例》的不足，规范证券市场的运作，全国人大常委会于1998年12月通过了我国第一部《证券法》，这标志着中国证券法治迈上了新台阶。法律责任方面，1998年《证券法》设立民事责任条款，明确了行政处罚的具体金额，并单独规定了证券监管机关的执法权限，有了很大的进步。但即便如此，1998年《证券法》在法律责任上仍然带有鲜明的行政色彩，行政责任和民事责任明显失衡。
1998年《证券法》新增了4条民事责任条款，明确了4种需要向受损主体承担民事责任的违法行为，分别是短线交易行为、虚假陈述行为、证券公司违背客户委托的行为以及中介机构出具虚假文件的行为。相较于无具体民事责任条款的《股票条例》，这样的规定已是难得的进步。然而，1998年《证券法》删去了《股票条例》中关于民事责任的原则性规定，这导致内幕交易、操纵市场等违法行为主体无需承担任何民事责任。这种“挂一漏万”的规定是1998年《证券法》在民事责任方面的一个薄弱环节，直接导致证券民事责任被限制在极小的范围之内。
从法律责任的程度来看，1998年《证券法》规定的行政处罚体现出了类型化特征，即针对不同的违法行为分别适用不同的罚款方式。例如内幕交易等违法行为的罚款为违法所得的1倍至5倍，而虚假陈述行为的罚款为30万至60万元的具体区间。这样的制度设计一直被沿用至今。规定有具体区间的罚款金额在1万至60万元之间，其中针对直接责任人员的罚款则主要集中在3万至30万元之间。这样的违法成本相较于证券违法行为可能带来的收益而言并不算高，一直为市场所诟病。
在法律责任的落实方面，当时的行政处罚力度并不高，多为警示作用，而证券民事责任更显得有名无实。2001年9月，*高院发布《关于涉证券民事赔偿案件暂不予受理的通知》，指出因法院暂无审理证券民事纠纷的司法条件，故各级法院对证券民事纠纷不予受理，这直接导致部分案件被迫停滞。2002年1月以后，法院仅受理证券虚假陈述纠纷，但必须以证监会行政处罚书为前提，且投资者只可以个别起诉，不得集体诉讼。加之仅有4种违法行为需要承担民事责任，1998年《证券法》的民事责任规定几乎成为具文。
三、羽翼渐丰的2005年《证券法》
2005年《证券法》大幅弥补了1998年《证券法》的不足，不仅扩大了证监会执法权限，还继续增加了证券民事责任的类型。
就法律责任类型而言，2005年《证券法》规定了10条民事责任条款，并明确了内幕交易、操纵市场、欺诈客户等违法行为将被追究民事责任，这体现了加大对证券违法行为的追究与投资者权益保护的立法趋势。此外，2005年《证券法》还实现了对实际控制人和控股股东的责任追究，明确虚假陈述、擅自改变募集资金用途等违法行为中，有过错的实际控制人与控股股东也要承担民事责任，改善了1998年《证券法》仅要求董事、监事和高级管理人员等个人承担民事责任的不足。
从法律责任的程度来看，2005年《证券法》的罚款力度并未提高。虽然大部分针对单位违法行为的行政罚款*低为30万元，但遗憾的是，仅有操纵市场行为的行政罚款上限被提升至300万元，其余*高罚款金额仍然为60万元不变。个人违法行为的行政处罚并没有变化，且以违法所得为计算基础的行政责任条款依然沿用了5倍违法所得的罚款上限。可以说，在法律责任的程度方面，2005年《证券法》基本停留在原地。
在法律责任落实方面，2005年《证券法》扩大了证监会执法权限，允许证监会采用临时限制交易、查询更多涉案资料等方式强化行政执法。2005年以后，证监会行政处罚逐渐铺开，处罚数量稳步上升。相比之下，证券民事责任的落实仍有待加强。虽然*高院允许法院就证券虚假陈述纠纷案件进行立案，后期又从名义上放开了因内幕交易、操纵市场、欺诈客户等引发的证券民事纠纷，但这都难以对证券民事诉讼起到决定性的推进作用。单独起诉、不告不理的原则以及高昂的诉讼成本、专业性技术要求依然让大多数中小投资者望而却步。
四、严刑峻法的2020年新《证券法》
2005年《证券法》虽然在2013、2014年经历了两次修正，但都是小修小补。市场呼吁的注册制、集团诉讼等制度也都没能在立法中确立，证券法律责任也没有获得根本性的进步。金融市场的开放、注册制呼声的提高以及投资者权益保护的迫切性等客观情况，都在督促着证券法治建设的大幅前进。*终，新《证券法》于2019年修订通过，2020年实施，并在法律责任方面实现了显著的进步。甚至有人认为，中国证券市场的“严刑峻法”时代到来了。
就法律责任的类型而言，首先，新《证券法》直接规定了40条行政责任条款，19条民事责任条款，分别占比67.8%与32.2%，民事责任条款占比较2005年《证券法》调高了近15个百分点。其次，在所有责任条款中，个人需要承担民事责任或行政责任的条款共43条，占比72.8%，可见新《证券法》几乎做到了追究个人责任全覆盖的目标，彻底落实了个人责任。*后，新《证券法》还落实了中介机构的法律责任，明确中介机构“看门人”的角色定位，针对保荐、承销、评估、合规经营、内部控制等违法行为均设置责任条款。这一点与我国实行注册制、高度重视信息披露的改革思路是一脉相承的。
从法律责任的程度来看，新《证券法》*大的特征在大幅提高处罚力度。首先，以违法所得为计算基础的罚款上限从过去的违法所得的5倍，提升至违法所得的10倍。其次，过去规定有具体罚款金额区间的单位罚款*高额仅为300万元，且大部分罚款金额上限仅为60万元。但新《证券法》中，单位罚款金额上限达到500万元的情形占据所有处罚情形的近70%，欺诈发行的处罚上限达到2000万元，证券公司挪用客户资金、虚假陈述等违法行为的处罚上限同样高达1000万元。*后，新《证券法》对个人的行政罚款上限同样大幅提升，其中处罚上限达200万元的条款超过85%，更有像欺诈发行这样达到1000万元处罚金额的责任条款，远高于过去30万元个人罚款限额。对违法行为的重拳出击，是新《证券法》在行政处罚方面*显著的进步。值得一提的是，新《证券法》大幅提高了行政罚款金额，甚至高于刑事法律制度针对证券犯罪行为的处罚，形成了行政责任与刑事责任在轻重程度上的倒挂，因此也间接刺激了刑事法律制度的修订与完善。
就法律责任的落实而言，一方面，新《证券法》在行政执法上大幅扩大证监会职权，例如新增证券市场诚信档案措施、扩大证券市场禁入范围、扩大证监会的调查取证权限和丰富调查取证手段等。同时新《证券法》还通过确立行政和解制度、鼓励群众举报等方式，提高行政执法效率。另一方面，证券民事责任的落实方式变得多元化。比如，投资者可以通过个人诉讼、共同诉讼与普通代表人诉讼等传统诉讼方式维护个人权益，法院正常受理证券类民事纠纷已不存在障碍。投资者通过特别代表人诉讼的方式，由投资者保护机构提起民事诉讼；投资者视为默示加入诉讼，除非明确表示拒绝；这改善了中小投资者因经济实力不足、专业水平有限、诉讼成本高而不愿意起诉的情况。投资者在权益受损时，可以向投资者保护机构申请调解，对于普通投资者提出调解请求的，证券公司不得拒绝。在发行人欺诈发行、虚假陈述等重大违法事件中，实际控制人、控股股东或相关证券公司可以选择与受损投资者达成先行赔付协议，从而加快对受损投资者的民事赔偿。所有这些，都为法律责任从条文走向落实铺平了道路，大大提高法律责任实现的可能性。
随着《股票条例》走到新《证券法》，中国资本市场也走过了整整三十年。我国证券法的法律责任，集中展现了三十年中国资本市场的法治化大趋势。一是民事责任从无到有，逐渐落实，愈发受到重视。我国证券民事责任在立法过程中被逐渐确立，所占比重越来越高，对投资者的保护越来越全面。同时，证券民事责任的落实也从过去的法院拒绝受理，到后来的逐渐接纳，直到如今形成了多元化的实现方式。二是行政责任从简到繁，从轻到重。早期的行政责任条款不能涵盖各种违法行为，且证监会执法不严，处罚较轻。如今的行政责任条款更加完备，证监会处罚力度也有了显著的提高。三是不断压实个人与中介机构责任，追究个人的民事责任以及直接责任人员、中介机构的行政责任，将“板子”打到具体责任人身上，明确中介机构的“看门人”角色定位。
总之，法律责任是证券法治的基石，其演变历程充分彰显了我国资本市场改革落实违法主体责任、保护投资者权益的基本理念。新《证券法》的颁布，让法律责任焕发了生机和活力，也为未来中国资本市场的市场化和法治化历程提供了坚强的后盾。
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为什么证券市场违法顶格处罚只有60万，而不提高处罚上限此举是否鼓励违法
1998年《证券法》起草的时候大致规定了一个幅度，放到20年前这个标准也不算太低了，问题是20多年没有变化，在一个非常大的历史变迁后，这样的处罚上限，跟时代发展是不搭调的。
我们现在法律责任实际上包括三种，民事责任、行政责任、刑事责任。讲刑事责任，现在《刑法》虚假发行证券罪，*高刑期5年，骗成千上万上亿的钱，就罚5年，真的代价太低。所以真要顶格，往哪儿顶？另外，民事责任的赔偿，现实当中真正落地的并不多，这个部分可能也要加强。而行政责任部分，60万元这条线，大家都知道它低，到底提高到什么标准可能要论证，但方向是一定的。所以说各种手段都要用上。
大力度的处罚，往往会伤及一般投资者，这是证券市场一个非常难堪的现实问题。很多时候害了一家公司的，就是那几条臭鱼，但所有投资者都要跟着买单，这是个矛盾。所以真正下狠手罚的对象，应当是真正的责任人。
2019年新《证券法》修改内容解读
证券法的全面修订，自2013年开始提上日程，修订前后持续了近6年，经历了全国人大常委会四次会议的审议，*终在第四次审议，即2019年12月28日第十三届全国人大常委会第十五次会议审议后通过。本次修订顺应证券市场改革、监管政策发展的要求，总结多年来资本市场的实践经验，进行了一系列的改革完善措施。在对比新旧证券法内容之后，本文首先对比新旧证券法内容框架，明析新证券法重点关注内容；其次对重点修改内容进行学习和解读。
2019年《证券法》共226条，虽与旧法相比只减少14条，但在内容上是作了很大的调整，总共修改了166个条款，删除了24个条款，同时新增了24个条款，旧《证券法》原文一字未动保留下来的只有52条。其中对信息披露和投资者保护新设两章内容进行专章规定，说明了本次证券法的修改重点之一是关注证券法领域的信息披露和投资者的保护，这也是证券市场能够平稳发展的重要内容。除此之外其他章节也进行或多或少的修改，其中变化之大的地方有：1、总则中证券法适用范围扩大，也就是“证券”包含的内容增加，受证券法进行约束的行为增加；2、证券发行由核准制改为全面推行注册制，在发行中增大发行人的控股股东、实际控制人的责任（第24条由过错责任改为过错推定责任）；3、证券交易方面建立健全多层次资本市场体系，交易中各项制度进行优化，以及包括内幕交易、操纵市场、利用未公开信息的法律禁止性规定；4、证券服务机构从事证券业务将资格审批改为备案，证券投资咨询服务业务除外；5、违法行为的处罚力度大幅提高等等。
在对新法进行学习之前，对中国现在的资本市场体系进行一个呈现，我国正在建立和完善多层次资本市场体系，而一个成熟的多层次资本市场，应当能够同时为大、中、小型企业提供融资平台和股份交易服务，在市场规模上，则体现为“金字塔”结构：
2019年6月13日，在上海证券交易所设立的科创板正式开板，科创板是独立于现有主板市场的新设板块，并在该板块内进行注册制试点，属于场内市场，是多层次资本市场体系的重要组成部分。科创板主要服务于符合国家战略、突破关键核心技术、市场认可度高的科技创新企业。
与此同时需要明确新法中“证券交易场所”的概念，根据第七章内容以及其他相关内容可以得知，“证券交易场所”是指证券交易所和全国中小企业股份转让系统（新三板）。
（一）扩大了证券法的适用范围
原来证券法只列举了股票、公司债券为证券的范围，新的证券法将“存托凭证”也定义为一种证券，证监会曾于2018年制定《关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点的若干意见》，为发行存托凭证提供了制度安排，新《证券法》将存托凭证纳入法定证券种类，为今后存托凭证的发行与管理提供了更高层级的上位法依据。而关于之前证券衍生品的条款新法将之删除，根据证券衍生品的含义，即远期类、互换类、期权类等金融协议以及一种或多种类别产品的组合，为区分证券和期货，其有关规定内容可能会在之后的《期货法》中进行规定。除此之外还确立了资产支持证券、资产管理产品应按照证券法的原则进行规定，2018年发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，对资管业务进行统一监管，制定统一监管标准，但该规定是中国人民银行，中国银行保险监督管理委员会，中国证券监督管理委员会，国家外汇管理局联合发布的，效力层面属于规章其低于法律，本次证券法将资产支持证券和资产管理产品定为“准证券”，提高其法律适用位阶，能够有利于法律法规之间的衔接。
关于证券的定义，曾在一审稿中引用了“投资性合同”这个概念，这是美国证券法中确立的一个概念，在美国判例中阐述即所谓的投资合同，是指在一宗合同、交易或者计划中满足以下四个条件：1.利用钱财进行投资，且财产不以金钱为限；2.投资于一个共同企业；3.仅仅由发起人或第三方的努力，投资人不参与实质管理；4.期望使自己获得利润，以享受回报为投资的主要目的。满足以上四个要件就是投资合同，也即构成证券，纳入美国证券法的约束范围之内。如根据投资合同进行定义证券，则可知扩大了证券的包括范围，能够将实践中很多争议的行为都纳入证券监管体制之下，在证券法要求的以信息披露为重点的情形下，能够很好的维护投资者的利益，同时对一些非法集资行为能够进行很好的规制。但在后来的审议稿和正式的法律文本中并没有采用投资性合同这一概念，而是采用原本的证券列举方式进行规定。原因在于我国证券法确需扩大证券的含义，但是应有一定的边界，美国投资性合同的概念现今还不能符合中国的实际，我们不能盲目进行移植。从我国证券市场的发展来看，我国证券定义的规范依据比较模糊，在没有理清规范依据之前，盲目地在《证券法》中扩大证券的概念，将不可避免地产生不同规范、不同部门之间的协调性问题；从我国证券的扩张历史来看，其呈现出条块分割和条条分割的零散化、偶发性特征，这种复杂的扩张路径、方式与概念，很难被一个“投资合同”的概念给统合起来；从我国证券定义的功能来看，“定义证券的作用首先在于为企业提供明确、合法的融资途径和手段，以免企业落入非法集资罪等刑事罪名中，而不是从兜底性全面监管的立场出发加以界定”。有鉴于此，我国目前不能盲目地将美国的“投资合同”概念纳入到我国的证券定义之中。考虑到以上原因，我认为新证券法在证券的定义上采用列举式，将现有监管中已经出现的并规定较为完善的存托凭证、资产支持证券、资产管理产品纳入证券法的适用范围之中，是符合中国自身的金融监管发展要求，符合中国特色的证券市场体系，同时又保证不同规范、不同部门之间的协调。
（二）证券发行与交易
1、全面实行注册制
在证券发行注册制下，监管机构对上市公司股票发行的申请文件的审查是形式审查而非实质审查，以科创板股票发行上市为例，对申请注册成功的流程进行一下整理：
根据《上海证券交易所科创板股票发行上市审核规则》第十一条发行人申请股票首次发行上市，应当按照规定聘请保荐人进行保荐，并委托保荐人通过本所发行上市审核业务系统报送下列发行上市申请文件：（一）中国证监会规定的招股说明书、发行保荐书、审计报告、法律意见书、公司章程、股东大会决议等注册申请文件；（二）上市保荐书；（三）本所要求的其他文件。发行上市申请文件的内容与格式应当符合中国证监会和本所的相关规定。
根据证券法确立的证券注册制，为保证实践中能够进行操作，在《国务院办公厅关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》中，强调稳步推进证券公开发行注册制，其中对股票公开发行的注册制进行分步实施，首先完善科创板相关制度规则，再研究制定在深圳证券交易所创业板试点股票公开发行注册制的总体方案，之后总结经验，适时提出其他板块注册制方案。然而值得注意的是，在债券市场注册制是一步落地、一步到位的，为落实债券市场的注册制，证监会发布了《关于公开发行公司债券实施注册制有关事项的通知》，规定公开发行公司债券，由上海、深圳证券交易所负责受理、审核，并报证监会履行发行注册程序。为此上海、深圳交易所发布关于公开发行公司债券实施注册制相关业务安排的通知，并确立实行电子化审核。发改委发布《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》国家发展改革委为企业债券的法定注册机关，中央国债登记结算有限责任公司为受理机构，中央国债登记结算有限责任公司、中国银行间市场交易商协会为审核机构。债券市场注册制的快速落地，可能与其本身的特点有关，债券市场是直接性的融资工具，更有利于满足公司、企业的资金需求，再者债券相对于股权来说对公司治理机构的影响较小，且债券发行操作相对比较简单，因此债券市场能够快速完成注册制的推进。
2、债券市场的变化
除上述公开发行债券快速实现注册制之外，新法对公开发行债券的条件也进行了大幅度放宽，取消了净资产的要求，取消了累计债券余额的和净资产挂钩的要求，取消了债券利率的要求。在公司债券申请上市交易中取消“公司债券的期限为一年以上”的限制、取消公司债券实际发行额的限制。不得再次公开发行公司债券的情形中删除“前一次公开发行的公司债券尚未募足”。这些变化将对我国债券市场的发展起到促进作用，但同时为了维护债权人的利益，对债券发行主体也规定了相应的信息披露义务。在旧法中债券发行主体只需披露年度报告和中期报告，并没有规定临时性报告，而新法则增加了这一披露义务：发生可能对上市交易公司债券的交易价格产生较大影响的重大事件，投资者尚未得知时，公司应当立即将有关该重大事件的情况向国务院证券监督管理机构和证券交易场所报送临时报告，并予公告，说明事件的起因、目前的状态和可能产生的法律后果。同时列举了重大事件包括情形。
3、证券交易中的禁止性行为
从上可以看出，禁止的交易行为中基本都扩展至新三板。新法中规定的“国务院批准的其他全国性证券交易场所”即明确确立了新三板的法律地位，这是本次证券法修改的重要内容之一。
（三）投资者保护
新法设立专章规定投资者保护，其中确立了先行赔付制度、代表人诉讼制度以及要求公司章程规定分配现金股利等内容。
1、先行赔付
我国先行赔付的首次运用是平安证券，其作为万福生科(湖南)农业开发股份公司的保荐人及主承销商，设立了“万福生科虚假陈述事件投资者利益补偿专项基金”，对该虚假陈述事件中收到损害的投资者进行先行赔付。在法律的角度上，是先行赔付人与投资者之间达成了一项和解，先行赔付方案则是双方之间的和解协议。这一制度能够及时有效的保护投资者的利益，降低了诉讼成本，及时解决纠纷。根据草案的第一百七十三条，发行人的控股股东、实际控制人以及相关的服务机构可以与受损害的投资者进行协商达成协议，进行先行赔付。但值得考虑的是当投资者收到损害时赔付责任主体不清或者是不愿进行先行赔付时，有关先行赔付则不能很好的发挥出作用。先行赔付是我国证券立法中的一大进步，但该项制度在责任主体不清时不能很好的发挥出应有的作用。除此之外，在立法的涉及上，先行赔付初步建立，但后续还要建立相应的配套制度，比如先行赔付的资金来源、赔付机制、代位求偿机制等都要有明确的规定，在此先对先行赔付制度的资金来源进行初步分析。笔者认为先行赔付资金的来源主要来自于两方面：第一，违法行为责任主体。这部分可以由违法主体与投资者协商进行解决，不予过分强制干预；第二，由投资者保护基金予以补充。在违法责任主体不清或者违法主体暂时没有能力进行偿付时，有投资者保护基金进行先行偿付。投资者保护基金制度的设立也是为了维护投资者的利益，现今投资者保护基金仅限于存在关闭、撤销或者破产等情形下对投资者进行保护，其适用范围比较狭窄，不能够很好的及时有效的维护投资者的利益。因此，建立以投资者保护基金有限公司为依托的先行赔付制度，建立先行赔付专项基金，由投资者保护基金公司为基金的管理人，建立两级制下的先行赔付制度，全面的维护投资者的利益。
2、代表人诉讼
证券领域有关虚假陈述、操纵市场等随之带来的往往是大量的投资者民事诉讼请求赔偿的案件，在我国的法律体系中，有关虚假陈述的案件，*高人民法院进行了相关的规定，分别是《*高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》和《*髙人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，而这两部关于虚假陈述专门性的司法解释允许在我国虚假陈述群体诉讼领域适用《民事诉讼法》第53条规定的人数确定的代表人诉讼制度，但《民事诉讼法》第54规定的人数不确定的代表人诉讼制度却被这两部专门性的司法解释忽视了。根据草案第一百七十六条，虚假陈述、内部交易、操纵市场等有关投资者民事赔偿的案件，可适用代表人参加诉讼，有关人数不确定的代表人诉讼制度仍没有明确规定。说明我国的证券立法仍有修正的空间。集团诉讼制度产生于美国，并在美国完善的发展，随后各国都借鉴美国的集团诉讼。其核心理念之一就是对于原告人数众多的诉讼,让每一位原告都参与所有的诉讼过程既不现实也不经济,所以要选出一个或多个诉讼代表人,代表人数众多的全体原告进行诉讼，被选出代表原告集团参加诉讼的代表人亦被称为“首席原告”。这类似于我国规定的代表人诉讼制度，但相比于我国的法律制度，仍有不完善之处，比如代表人的选任和激励制度缺乏，有关程序规定不完善等问题。
3、公司章程规定分配现金股利
上市公司存在股利分配失衡，导致控股股东对中小股东利益的侵犯。股利分配是中小股东利益保护的重要部分，是股东权利应有的内容，同时是公司治理层面的问题。上市公司长期不分红被称为“铁公鸡”，其不分红的原因有两个：要么公司不能得到可靠的盈利；要么是盈利弥补了亏损。但还有即便公司存在高业绩的情形确对投资者低回报的情形。上市公司存在投资者通过短线买卖股票获取资本利得的投机行为严重，资本市场上重融资轻回报气氛浓烈，股市被诟病为圈钱市和投机市等一系列行为影响着资本市场的发展。为了能够使得投资者获得自己应得的投资收益，打击资本市场上存在的投机行为，形成正确的投资价值的理念，不得不借助于行政手段进行干预。早在2001年开始，我国上市公司监管部门便颁布了一系列文件来规定上市公司的现金分红政策。通过这些政策的干预，对提高我国股票市场的现金分红水平有了积极的作用,以2010年为分水岭,2010—2016年上市公司现金分红总额占上市公司累计净利润和累计融资总融的比重均较1991—2016年期间明显上升,但现金分红总额未突破融资总额的50%,这与西方国家动辄70%甚至更高的现金分红有很大的差距,说明中国的相关政策仍大有潜力可挖。鉴于资本市场的实际情形，此次《证券法》明确将现金股利分配规定在条文中，要求公司在章程中确定相关的安排。《证券法》作为资本市场基本法律，使得上文中所提到的一系列文件有了上位法的依据，完善了我国系统的相关法律体系。以较高的法律形式树立了正确的投资理念，有助于保护证券投资者的合法权益，但正如上文所述，我国现今的分红比例仍处于低水平，即便此次修正草案*终确定了该分红的规定，仍需要国务院等监管部门进行制作实际可执行的操作规定。关于分红比例应尽可能的在监管之下交与市场，不应一刀切盲目的进行强制比例分红。对于上市公司的分红情况可以要求其进行强制披露，使得投资者及时的了解上市公司分红的情况。
（四）证券服务机构规则的变化
证券服务机构是资本市场的重要参与主体，发挥着资本市场“看门人”的重要作用，新法规定中有关证券服务机构的规定进行了很大的修改：1、在服务资格上，除从事证券投资咨询服务业务的需要进行核准之外，其他相关服务机构均采用备案制。需注意的是，会计师事务所从事证券服务业务曾经为核准制，只有经过核准的才能从事证券服务业务，而现在的变化无疑扩大了，即任何会计师事务所只要经过备案都可以从事相关业务。此外，律师事务所也纳入到了备案制的范围之内。证监会2020年2月29日发布了《证券服务机构从事证券服务业务备案管理规定（征求意见稿）》，主要规定了备案主体、备案范围、备案时点和备案程序。在起草的过程中，证监会严格遵循“放管服”要求，坚持“备案”的非行政许可法律定位，明确证券服务机构备案属于“事后备案”“告知性备案”的法律性质，不对证券服务机构从事证券服务业务设定前置性条件。2、在责任的承担上进行严格规定。首先禁止证券服务机构及其从业人员在证券承销期内和期满后六个月内买卖该证券，违法则没收违法所得，并处以买卖证券等值以下的罚款；其次，因其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，适用过错推定原则，与委托人承担连带赔偿责任。这一规定与旧法一样采用过错推定的原则，但在法律责任中，则显著提高了，即违法制作文件的，没收业务收入，暂停或者撤销证券服务业务许可，并处以业务收入一倍以上五十倍以下的罚款，没有业务收入或者业务收入不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务。
（五）显著提高违法成本
首先在法律责任章节之中，明显的加大了违法行为的处罚力度，大部分处罚条款从过去的“没一罚五”改成了“没一罚十”，过去的“三十万”、“六十万”可能是饱受诟病的，现在也提高到“五百万”、“一千万”。大家知道有个中位数法则，原先“没一罚五”，一般来讲可能就是处罚二至三倍；现在“没一罚十”，基本都会处罚五倍。现在处罚的基数是很大的，比如有的处罚条款是按照交易股份的价值作为处罚基数，十倍可能就会处罚上亿金额。所以，新《证券法》实施后，以后大额处罚大家可能会看到，这是一个很大的变化。
其次在新法中值得注意的是加大了对控股股东、实际控制人的责任。在发行被撤销中，把发行人的控股股东、实际控制人责任由过错责任改为过错推定责任与发行人承担连带责任。在违反披露义务中，也规定了过错推定责任，即发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员，应当与发行人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。
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