预付款的实质是按合同支付的工程款。一般来说，可以认为预付款有三个特点：
一是施工合同中有明确约定；
二是资金必须用于施工合同项下的项目建设；
第三，预付款的类别是本应由发包人支付的工程款。
最高法院关于建设工程的《施工合同纠纷解释》号第六条规定：“当事人对预付款及预付款利息有约定的，承包人按照约定请求返还预付款及利息的，应予支持，但约定的利息计算标准高于中国人民银行同期同类贷款利率的部分除外。”第二款规定：“当事人对预付款没有约定的，按照拖欠工程款处理。”可见，从司法实践来看，保护集资人利益，使集资协议生效，是司法领域的一种观念转变。预付款本质上是工程款的一部分，应由发包人支付给承包人，用于支付材料、设备、人工等费用。但发包人未按约定支付，承包人自筹资金支付营业额。在我国建筑承包领域，曾经禁止预付款，不允许预付款。1996年，建设部、国家计委和财政部明令禁止预付款。原因是：违反财经法规，扰乱建筑市场，造成拖欠工程款和农民工工资等。其根本目的是防止拖欠工程款后出现一系列难以解决的社会问题。然而实际情况远比执法者的想象复杂，先行赔付的问题越来越复杂。2006年，建设部、国家发改委、财政部、中国人民银行发布《关于禁止以带资承包方式建设政府投资项目的通知》(建总[2006]6号)，进一步缩小了禁止以政府投资为目的垫付资金的范围。但是，在国际项目中允许预付资金承包，许多大型国际项目都涉及预付资金。在国内建筑领域，由于预付款的需求与行业规范的冲突，很多发包单位为了规避《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，做出了白纸黑字的合同，或者以承诺以自有资金进场为条件，拒绝支付施工合同约定的预付款和进度款。时至今日，建筑市场融资问题仍未放开，《96通知》仍在很多人的脑海中印象深刻。事实上，预付款引发的社会问题并不是预付款本身的后果。防止拖欠工程款和工人工资的有效途径在于开源、疏堵、强化和规范建筑市场大环境。
