向人民法院申请采取财产保全措施，是现行法律法规赋予审计机关为数不多的执法措施之一，也是审计机关解决执行难问题较为有效的途径之一。从介绍财产保全的概念入手，分析了审计机关申请财产保全的法律依据、基本特征和应当遵循的原则，提出了需要明确和解决的法律问题，并提出了相应的立法建议。
一、财产保全的概念与分类
什么是财产保全？人民法院在受理民事诉讼案件和行政强制执行案件中，为保障民事案件当事人和行政机关或具体行政行为所确定的权利人的合法权益，保障日后发生法律效力的法律文书和行政强制执行文书的顺利执行，而采取的限制处分争议标的物或相关财产的临时性法律保护措施，称为财产保全。财产保全可分为民事案件中的诉讼保全、行政执行案件中的诉前保全和行政执行前的非诉讼财产保全。
二、审计机关申请财产保全的法律依据及其基本特征
审计机关申请财产保全依据实体法和程序法。
现行的《审计法》及其实施条例明确规定了审计机关申请财产保全的实体法依据。
第四十三条规定：被审计单位违反本法规定转移或者隐匿非法取得的资产的，审计机关、人民政府或者有关主管部门有权在法定职权范围内予以制止，或者申请法院采取保全措施。
第五十一条规定：审计机关有权制止被审计单位转移、隐匿非法取得的资产，或者请求人民政府或者有关主管部门予以制止，或者依法申请人民法院采取财产保全措施。
003010首次规定了审计机关申请财产保全的程序依据。
第九十二条规定：在向人民法院申请执行前，行政机关或者具体行政行为确定的权利人有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以向人民法院申请财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。至此，非诉行政执行前财产保全作为我国行政执行中的一项新的保全制度，首次以立法的形式予以确定，标志着我国行政诉讼法律制度的进一步完善，为《审计法》及其实施条例关于财产保全的实施提供了程序法保障。
审计机关申请财产保全具有自身的一些基本特征。
审计机关适用财产保全制度是现行法律法规赋予审计机关的为数不多的强制执行手段之一。在我国行政诉讼法律制度中，属于执行前财产保全制度。执行前财产保全是指根据行政机关或者具体行政行为确定的权利人的申请，在申请人民法院强制执行之前，因情况紧急，不立即采取保全措施将使被申请人的合法权益受到不可挽回的损害，人民法院对被申请人的财产采取的强制措施。这一制度可以有效防止义务人隐匿、转移、挥霍财产，逃避依法应当履行的给付义务，从而保证行政机关生效法律文书的顺利执行，维护当事人的合法权益。
由于《审计法实施条例》第92条对执行诉前财产保全制度的相关事项缺乏明确、具体和可操作性的规定，根据本解释第97条的规定，并参照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第94条的相关规定，可以采取查封、扣押、冻结、止付或者其他方式先行采取财产保全措施
行政强制。无论被审计单位是否愿意，只要审计机关有充分证据证明被审计单位非法转移或者隐匿了非法取得的资产，并认为有必要采取强制措施予以制止，就可以向法院申请财产保全，具有行政强制的特征。
暂时缓解。申请财产保全不是最终目的，而是审计机关为了进一步掌握证据、揭露问题、防止公共资产流失、挽回公共资产损失、保证审计决定有效执行而在必要时启动的临时性、补救性辅助程序。它具有暂时缓解的特点。
这个主题是有争议的。审计程序终结前，审计机关申请财产保全时，审计机关与被审计单位之间应当有定性和定量的争议。采取保全措施有助于审计机关对被审计单位违法行为的事实作出明确的定性和定量分析。申请保全的财产标的物有争议的。
行为风险。申请财产保全是审计机关作出的过渡性具体行政行为，后续是否会对拟保全的财产作出相关审计决定、是否需要继续申请强制执行、是否存在审计风险、是否应当承担赔偿责任等存在较大不确定性。申请财产保全风险极大。
三、审计机关申请财产保全应当遵循的原则
目的原则。审计机关申请财产保全应当有特定目的。一般有三个目的：一是维护公共资产安全，防止非法流失；二是为了后续审计决定的顺利实施；三是保存审计证据，防止审计证据丢失，便于审计取证。
合法性原则。审计机关申请财产保全应当符合法定申请条件，程序合法。法定要求包括：被申请人必须是依法审计的被审计单位；申请人非法获得资产；被申请人非法转移或者隐匿非法取得的资产。法定程序包括：申请时间必须是申请强制执行审计决定前审计机关认为适当的时间；必须向有管辖权的人民法院提交书面申请；需要就财产保全申请的事由、事实依据和具体情况向法院作出书面陈述；根据受理法院的要求提供相应的担保。
谨慎原则。审计机关在申请财产保全时，应当遵循职业审慎原则，防范审计风险。具体而言，应做到以下几点：实施审计警示，制止被审计单位的违法行为；必要时，提前告知本级政府；003010必须由审计机构主要负责人出具。
成本效益原则。审计机关在申请财产保全时，应当考虑审计成本和效益因素。需要综合考虑审核时间、人力、费用、违法财产价值等因素，决定是否申请财产保全；一旦决定申请保全，应当依法预交，并按规定承担财产保全申请费用。
运用调解原则。申请财产保全的审计机关，在法院裁定的保全措施有效期届满前，应当适用调解原则。包括政府调解、被申请人提供担保、审计机关调解等。调解达成后，审计机关应当申请解除保全措施。
风险补偿原则。审计机关申请财产保全时，应当正确评估审计风险，承担风险补偿责任。参照《行政诉讼法解释》的规定，按照权利义务对等的原则，申请财产保全应当提供反担保。因审计机关的错误或者不当行为给被申请人造成经济损失的，应当承担相应的赔偿责任
审计机关的财产保全申请是行政机关对被申请人的相关财产采取的强制措施。其具体行政行为的合法性尚待法院审查，裁定是否执行仍处于不确定状态。经审查，具体行政行为明显违法或者确有错误、不当，可能给被申请人造成经济损失的。根据《审计法》的规定，审计机关作为申请人应提供反担保。但《行政诉讼法解释》第九十二条并未规定行政机关在申请财产保全时应当提供反担保，主要是考虑到行政机关作为国家机关，没有自己的财产，没有财产担保专项资金，不能提供财产担保，但行政经费和办公用设施设备等国有资产除外。同时，根据《民事诉讼法》第八条规定，国家机关不能作为保证人。因此，笔者认为，审计机关在申请财产保全时，没有提供反担保的法定义务。但是，审计机关申请财产保全后，具体行政行为违法或者错误、不当，给被审计单位造成经济损失的，审计机关应当承担行政赔偿责任。
四、审计机关申请财产保全应予明确的问题
审计机关申请财产保全，应当按照《财产保全申请书》、《民事诉讼法》的有关规定预缴保全申请费。审计机关未按规定期限预缴或者申请减缴、免缴、缓缴的，法院可以裁定不予受理保全申请。由于《国家赔偿法》第九十二条没有规定财产保全申请费用的负担，参照《民事诉讼法》的相关立法精神和司法实践，笔者认为法院可以根据以下情况作出裁定：审计机关的财产保全申请被法院受理后，审计机关自行申请撤销或者被申请人提出异议成立法院依法撤销保全措施的，申请保全的费用由审计机关承担；审计机关申请的财产保全措施达到预期目的，或者在保全有效期届满时申请转为审计决定强制执行措施的，法院可以根据审计机关的申请，裁定保全申请费用由被申请人承担。
申请财产保全的反担保问题。
《行政诉讼法解释》第九十二条未规定审计机关申请财产保全的有效期限。根据《担保法》诉前保全的相关规定，申请人必须在申请财产保全后15日内起诉，逾期将解除保全。显然，审计机关申请财产保全的目的不是为了起诉，审计机关申请财产保全后也不可能起诉。笔者认为，法院参照《行政诉讼法》规定的诉前保全有效期，裁定审计机关必须在15日内起诉被审计单位，对审计机关是不适用的，也是不适当的。由于审计程序的复杂性，审计机关每隔15天申请保全，直至审计程序进入审计决定的强制执行，是不现实的。法院也不可能在没有任何法律规定的情况下延长保全期限。该法的漏洞造成了司法实践中难以解决的问题，带来了审计机关对财产保全有效期无所适从的法律后果。实践中，审计机关很难在15天内完成一系列法律程序，直接进入审计决定的执行。因此，应尽快明确审计机关申请财产保全的合理有效期，以弥补立法缺陷。
财产保全申请费用的负担问题。
根据我国现行的以行政机关申请人民法院实施行政强制措施为主，行政机关依据法律、行政法规授权自主实施为辅的法律体系，本文总结了行政强制措施在我国的实施情况
在我国尚未完成行政机关行政强制措施总则的单独立法之前，为弥补《人民法院诉讼收费办法》第九十二条规定的严重不足，便于审计机关更好地运用法律手段履行经济监督职能，提高监督效能，建议审计署和最高人民法院对行政强制措施的条件、保障、有效期、 《行政诉讼法解释》第九十二条未明确规定的申请费用负担等问题，以指导和规范审计机关和人民法院执行财产。